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Fundo de Garantia das Execuções Trabalhistas – A Realidade Italiana

Valdete Souto Severo

Juíza do Trabalho Substituta – RS

SUMÁRIO

1. Considerações Iniciais

2. O Projeto de Lei nº 6.541/2005

3. A Realidade Italiana

4. Um Quadro Comparativo

5. Considerações Finais

1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS

A ânsia em conferir efetividade ao processo do trabalho, emprestando credibilidade ao sistema judiciário brasileiro e esperança aos nossos trabalhadores, fez com que a Emenda Constitucional 45/2004 trouxesse, no âmbito das mudanças que introduz, a determinação de criação de um fundo para a garantia das execuções trabalhistas.

O Brasil atingiu uma qualidade invejável, especialmente no que tange ao processo trabalhista. Basta alçar os olhos à realidade dos países europeus, para nos rendermos à idéia de que contamos com uma qualidade excepcional na prestação jurisdicional trabalhista. Na Itália, tomada como exemplo, as audiências são realizadas sem auxílio de computadores e o número reduzido de servidores faz com que um processo perdure até quatro vezes mais do que perduraria no Brasil. A possibilidade de constrição de crédito diretamente na conta do devedor, assim como a publicação de despachos, atas de audiência e sentenças, praticamente em tempo real, pela internet, são observadas pelos países de primeiro mundo, como um ideal a ser perseguido.

A legislação trabalhista brasileira, auxiliada pelas recentes alterações do CPC, permite agilidade e rapidez. Nossa infraestrutura tecnológica, com computadores avançados e uma robusta e especializada equipe de servidores, permite a resolução de feitos em tempo recorde.

Tudo isso, porém, não é suficiente a garantir a eficácia de nossas decisões.              É na execução que o credor trabalhista percebe que agilidade, qualidade e rapidez não são garantias de recebimento do seu crédito. Nossa mais poderosa arma –                    a indevidamente nominada “penhora on line” – embora importante aliada, não atinge grande parte de nossos devedores.

A idéia da formação de um fundo para garantir as execuções trabalhistas tem justamente o escopo de perseguir a eficácia das decisões judiciais, homenageando o caráter instrumental do processo. E está presente em vários ordenamentos jurídicos. No Brasil, ainda é uma quimera.

Esse estudo tem por objeto o exame da realidade italiana, em que o Fundo de Garantia para as execuções trabalhistas existe desde 1982. E funciona.

2. O PROJETO DE LEI Nº 6.541/2005

No Brasil, o Projeto de Lei nº 6.541/2005, visando a disciplinar o art. 3º da Emenda Constitucional 45/2004[1], prevê a criação de um Fundo Garantidor das Execuções Trabalhistas, a ser gerido pela CEF. Tal fundo seria dotado de recursos provenientes de dotações orçamentárias e de valores oriundos de multas aplicadas pelos Juízes e pelos Fiscais do Trabalho.

Seu objetivo é garantir o pagamento das execuções trabalhistas, até o montante de quarenta vezes o salário mínimo, sempre que, iniciada a execução e efetuada a tentativa de penhora, reste insatisfeito o crédito. O projeto, entretanto, tramita lentamente, sem previsão de aprovação.

3. A REALIDADE ITALIANA

A preocupação em criar um fundo para garantir, ao menos em parte, as execuções trabalhistas, não é novidade brasileira. O Conselho da Comunidade Europea, já em 1980, editou a Diretiva 987, de 20 de outubro daquele ano[2], determinando a necessidade de proteção ao credor trabalhista. Em razão da referida diretiva, a Itália editou a Lei nº 297, de 29.05.1982, que estabelece a “disciplina del trattamento di fine rapporto e norme in materia pensionistica”, criando um fundo para a garantia do TFR (“trattamento di fine rapporto“)[3] [4].

      Desse modo, criou-se na Itália um Fundo de Garantia, cujo escopo se resumia a garantir ao trabalhador o pagamento do TFR, sempre que inadimplente o empregador. A garantia, entretanto, não correspondia ao objetivo da norma comunitária. Note-se que a Diretiva 987, antes citada, estabelecia a necessidade de “garantire ai lavoratori dipendenti un minimo comunitario di tutela in caso di insolvenza del datore di lavoro, fatte salve le norme più favorevoli esistenti negli Stati membri. A tal fine, essa stabilisce in particolare garanzie specifiche per il pagamento di loro crediti non pagati relativi alla retribuzione”. Ou seja, não apenas o “trattamento di fine rapporto”, mas também a remuneração, deveria ser garantida, ao menos em parte, pelo fundo de execuções trabalhistas.

Em seu art. 11, a Diretiva determina que “gli Stati membri erano tenuti a emanare le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva entro un termine scaduto il 23 ottobre 1983”. A lei italiana, garantindo apenas em parte a proteção determinada em âmbito comunitário, não conferiu eficácia à Diretiva 987.

A questão foi apreciada na sentença CGCE 19 novembre 1991, da Corte de Justiça da Comunidade Européia. Em seu texto, é narrada a história do Sr. Francovich, um trabalhador que, tendo sido despedido sem receber seus salários, propôs ação trabalhista e encontrou dificuldade quando da execução de seu crédito[5]. Narra, ainda, o fato de que Danila Bonifaci, juntamente com outros trinta e três colegas, foi dispensada sem nada receber. A empresa teve sua falência decretada. Após cinco anos, adveio a notícia de que a massa não teria recursos para pagamento dos créditos.

Todos esses trabalhadores recorreram ao INPS, pleiteando o pagamento de parte do crédito por intermédio do Fundo de Garantia, sem, entretanto, obter êxito[6]. Ato contínuo, ingressaram com demanda trabalhista, junto ao Juízo italiano competente para a apreciação da matéria, requerendo o pagamento dos valores, pelo Fundo de Garantia, ou o pagamento de indenização, pela omissão do Estado Italiano, em legislar a propósito de tal garantia. O Juiz, diante do aparente conflito entre norma interna e comunitária, remetou os autos à Corte de Justiça da Comunidade Européia, requerendo “pronuncia pregiudiziale”.

Manifestando-se, a Corte de Justiça dispôs que não havia como obrigar o fundo de garantia italiano a ressarcir os valores das remunerações não-pagas, em razão dos termos da lei então vigente. De outro lado, porque “il diritto comunitario impone il principio secondo cui gli Stati membri sono tenuti a risarcire i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario ad essi imputabili”, e por que evidenciada a omissão italiana em disciplinar adequadamente a diretiva européia, era manifesta a responsabilidade pelo dano causado aos trabalhadores[7].

No corpo da decisão, lê-se a afirmação de que “uno Stato membro che non abbia adempiuto il proprio obbligo di attuare una direttiva non può neutralizzare i diritti che la direttiva fa sorgere a beneficio dei singoli basandosi sulla facoltà di limitare l’ importo della garanzia che esso avrebbe potuto esercitare ove avesse preso le misure necessarie all’ attuazione della direttiva”. Ou seja, a exemplo do que ocorre em nossa legislação, quando confrontamos norma infraconstitucional com os princípios e regras contidos em nossa Constituição Federal, não há pensar em limitar ou negar direito garantido no âmbito da comunidade européia.

O Estado-membro pode (e deve) criar disciplina interna que regulamente o mandamento comunitário, sem contudo negar-lhe eficácia. A Lei nº 297/82 não conferia efetividade à Diretiva 987, razão pela qual a Corte de Justiça entendeu pela responsabilidade do estado, por omissão.

A sentença Francovich fez com que fosse editado o DL 27 gennaio 1992 nº 80, garantindo o pagamento, pelo Fundo de Garantia, também das últimas três remunerações do trabalhador[8]. A referida legislação dispõe que nas hipóteses em que o empregador é sujeito à falência, concordata preventiva ou liquidação, os trabalhadores a ele subordinados têm direito a obter valores do Fundo de Garantia. Do mesmo modo, os empregados de empregadores não sujeitos a processos falimentares, como é o caso do pequeno empreendedor, por exemplo, na hipótese de inadimplência, podem recorrer ao Fundo, “sempreché, a seguito dall’esperimento dell’esecuzione forzata per la realizzazione di tali crediti, le garanzie patrimoniali siano risultate in tutto o in parte insufficienti”[9].

A importância da sentença repousa no fato de que a União Européia, assim agindo, reforçou seu compromisso em garantir o crédito trabalhista, não apenas quanto ao TFR, mas também em relação à remuneração devida e não paga pelo empregador, fazendo com que a legislação italiana fosse reformada. Note-se que, ao contrário do que ocorre no âmbito do MERCOSUL, por inúmeras razões que aqui não encontram espaço para serem debatidas, na União Européia a efetividade das normas comunitárias é alcançada justamente pela atuação imperativa da Corte de Justiça. A garantia, sobretudo no âmbito das relações de trabalho, torna-se real, na medida em que direitos mínimos considerados essenciais são estabelecidos em âmbito supranacional e necessariamente respeitados pelos estados-membros.

A evolução da legislação européia não pára por aí. Em 2002, a Comunidade Européia editou a ‘Direttiva 23 settembre 2002, n. 2002/74/CE’, que “modifica la direttiva 80/987/CEE del Consiglio concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alla tutela dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro”, para o efeito de alterar alguns artigos da Diretiva 987, a fim de “assicurare la certezza del diritto per i lavoratori subordinati nei casi d’insolvenza delle imprese che svolgono la loro attività in più Stati membri”.

A Diretiva versa, pois, acerca do princípio comunitário de livre circulação de trabalhadores, garantindo que o trabalhador que exerça atividade em mais de um Estado-membro da comunidade européia, tenha garantido o seu direito de recorrer ao Fundo de Garantia do país em que a empresa sofre o processo falimentar, quando não-adimplidos seus créditos. A partir dessa nova orientação, a Itália editou o D. Lgs. N. 186/2005, modificando alguns dispositivos da legislação vigente, para assegurar “una tutela dei crediti dei lavoratori dipendenti da un´impresa la quale svolga la propria attività in almeno due Stati membri, e costituita secondo il diritto di un           altro Stato membro, nel quale sia stata sottoposta a una procedirua concorsuale”. Nesse caso, “qualora il lavoratore abbia abitualmente svolto la sua attività in Italia, è concesso in suo favore l´intervento del Fondo di Garanzia, a tutela dei crediti sia salariali che relativi al TFR”[10]. Ou seja, havendo trabalhado para uma empresa italiana, o empregado, ainda que tenha exercido suas atividades em outro estado-membro, pode recorrer ao fundo de garantia italiano, para pleitear pagamento dos créditos, de acordo com a lei específica.

O Fundo de Garantia italiano é gerido pelo INPS, Instituto de Previdência Social, para quem o empregado deve encaminhar seu pedido de liberação do crédito. Assim, iniciado o processo falimentar (“procedura concorsuale”) ou a execução forçada contra empregador não sujeito à falência e concordata, e insatisfeitos os créditos trabalhistas,  o credor deve requerer ao Juiz a declaração dessa circunstância. A decisão que declara a insolvência do devedor, cuja cópia é alcançada ao credor trabalhista, deve ser encaminhada ao INPS, para a obtenção do crédito. A Lei prevê a liberação dos valores no prazo de sessenta dias[11], embora em realidade o crédito esteja disponível num prazo médio de três a quatro meses[12]. Uma vez obtido o crédito, o credor trabalhista segue a execução apenas pelo saldo ou satisfaz integralmente sua pretensão. Por sua vez, o Fondo di Garanzia se subroga aos direitos do credor, prosseguindo a execução, “nella posizione di creditore nei confronti del datore di lavore”.

4. UM QUADRO COMPARATIVO

A realidade da lei italiana não é igual àquela pretendida no nosso Projeto 6.541/2005. Lá, o Fundo de Garantia das Execuções é exclusivamente “alimentato con un contributo a carico dei datori di lavoro pari allo 0,03 per cento (5) della retribuzione”[13], recolhido mensalmente. No projeto brasileiro, a previsão é de que o fundo das execuções seja nutrido por dotações orçamentárias específicas, além de multas aplicadas por Juízes e Fiscais do Trabalho, com a possibilidade de inclusão de “outras fontes”[14].

Há importante artigo da Juíza do Trabalho Vânia Cunha Matos acerca da necessidade de utilizarmos também os recursos financeiros provenientes dos depósitos recursais, como fonte de custeio do fundo para a garantia das execuções trabalhistas[15].

Além disso, enquanto a legislação italiana dispõe que o pagamento a cargo do fundo deve limitar-se a “una somma pari a tre volte la misura massima del trattamento straordinario di integrazione salariale mensile al netto delle trattenute previdenziali e assistenziali”, nosso projeto permite pagamento de até quarenta vezes o salário mínimo[16]. Há, também, a circunstância de que a legislação italiana limita a proteção aos trabalhadores subordinados, enquanto nosso projeto garante o pagamento de créditos trabalhistas, pelo fundo, também aos trabalhadores autônomos[17].

Nos dois ordenamentos jurídicos, há previsão de que o fundo se subroge aos direitos do credor trabalhista, assumindo o pólo passivo da ação executiva. Há, também, garantia de impenhorabilidade dos créditos do fundo e a expressa proibição de utilização desses recursos para finalidade diversa daquela afeta ao pagamento dos créditos trabalhistas.

A Lei italiana, estabelecendo a contribuição direta do empregador, mensalmente, para a formação do fundo, bem como uma série de mecanismos de proteção contra eventuais desvios de verba, torna realidade algo que no Brasil é ainda mera expectativa.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A Emenda Constitucional 45 apenas transformou em lei algo que há muito tempo vem sendo reclamado como uma necessidade à eficácia do processo trabalhista brasileiro. O Projeto 6.541/2005, apensado ao Projeto 4.597/2004, tramita na Câmara de Deputados, tendo sido exarado despacho em 8.03.2006, encaminhando-o à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, para apreciação do mérito, em regime de tramitação especial. Em 7.03.2007, foi designado como Relator, na Comissão acima referida, o Deputado Paulo Magalhães, do PFL da Bahia. Depois, terá ainda de se submeter ao Plenário do Congresso Nacional[18].

Temos esperança de que esse projeto se transforme em lei o mais breve possível, por acreditarmos constituir, o Fundo para a Garantia das Execuções Trabalhistas, forte aliado à obtenção de eficácia em nossas demandas executivas.

Essa crença decorre, sobretudo, do exame da experiência dos países europeus, nos quais o fundo está ativo e atende a sua finalidade. A Lei italiana, aqui tomada como exemplo, é diversa da proposta de lei em tramitação, mas nem por isso pode ser qualificada como melhor ou pior.

A realidade brasileira torna mais razoável a formação do fundo a partir de multas aplicadas e de dotações orçamentárias, do que mediante encargo mensal a ser suportado por todos os empregadores. No Brasil, boa parte dos empregadores é constituída de pequenos empreendedores, para os quais onerar a relação de trabalho com mais um encargo mensal talvez tornasse inviável o prosseguimento da atividade. Poderíamos, porém, pensar em um encargo de valor gradativo, a onerar todos os empregadores, de modo proporcional a sua capacidade financeira e ao tamanho da empresa.

Fundamental, porém, é a inserção da previsão de que os recursos oriundos das aplicações financeiras dos depósitos recursais sejam igualmente repassados ao Fundo, tal como propõe a Juíza Vânia Cunha Matos. A fonte, além de substancial, poderia corrigir a distorção gerada pela imobilização de capital do empregador por um período significativo de tempo, nas mãos de um ente financeiro que não tem razão alguma para lucrar (como lucra) com tais recursos. Ora, se o empregador deve depositar valores para poder recorrer, garantindo assim, ao menos em parte, a futura execução trabalhista, é certo que tal dinheiro deve reverter em benefício dos credores trabalhistas. É sabido que a taxa de atualização dos créditos trabalhistas não corresponde ao lucro efetivamente obtido com a imobilização desse capital. Logo, a solução engendrada na tese referida no corpo desse estudo, atende integralmente à finalidade social, tanto do depósito recursal, quanto do Fundo para as Execuções Trabalhistas.

Essa é uma circunstância que nem mesmo a lei italiana prevê, já que lá não está presente o sistema de depósito recursal como condição para a admissão de recurso, como temos no Brasil. Conhecer uma realidade diferente da nossa permite justamente tal comparação, que sempre agrega vantagens aos operadores jurídicos de diferentes Estados. Podemos, assim, torcer para que o projeto de lei em tramitação torne-se realidade, atuando, junto aos nossos representantes, para que aja a inclusão dos lucros financeiros oriundos dos depósitos recursais como outra fonte de recursos, a fim de que nosso processo trabalhista, além de ágil e veloz, torne-se realmente eficaz.